• Puntaje nacional en transparencia presupuestal es de 73 sobre 100, por encima del promedio mundial que se ubica en 42 puntos. Entre los países de Latinoamérica, Perú aparece en tercer lugar por debajo de México y Brasil, y superando a Argentina, Chile y Colombia.
• Preocupa que el puntaje de Perú en términos de participación ciudadana en el presupuesto público sea sólo de 22 puntos sobre 100, lo cual indica que las oportunidades que se le ofrecen al público para participar en el proceso presupuestario son poco o nada adecuados: aun cuando existen mecanismos de participación a nivel local, los ciudadanos tienen pocas oportunidades de ser escuchados al momento de formular, aprobar, implementar y vigilar el presupuesto nacional.
• A nivel de vigilancia del presupuesto público, tanto el Congreso de la República y la Contraloría General de Nación alcanzan niveles adecuados, pero ello no es suficiente para garantizar la implementación de medidas correctivas que mejoren la ejecución del gasto.

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Por Caroline Gibu

La Presidenta del Congreso ha anunciado la compra de un software para evitar el plagio de iniciativas legislativas, a propósito de un reciente caso de copia parcial de un proyecto de ley presentado por un congresista.

 

Soy una promotora de datos abiertos gubernamentales, y por ello creo que la compra de un software no llevará a reducir el error – o la copia – dentro del propio Congreso. Para que todos los textos de los nuevos proyectos de ley puedan ser comparados con proyectos de ley presentados en el pasado, o con publicaciones disponibles en Internet, se requiere que todos los textos pasados y futuros estén disponibles en formato abierto, y no en imágenes, como usualmente suelen incorporarse dentro de las plataformas de administración de documentos del legislativo. La tendencia de uso de imágenes se debe a que cada proyecto de ley contiene las firmas de los diferentes congresistas que respaldan una normativa y los sellos de las diferentes oficinas por donde pasa el documento. Es como ver una foto familiar y tratar de saber los nombres de quienes aparecen; sólo para conocedores.

 

Pero, además, hay un tema de fondo: ¿Qué acciones se deben dar para que la labor del Congreso – ya sea a través de su función legislativa, de fiscalización o representación – sea más efectiva y realmente contribuya a mejorar las condiciones de vida de las personas en nuestro país?

 

Hoy se conmemoran cinco años de la Alianza por el Gobierno Abierto, que otorga herramientas, lecciones y buenas prácticas para mejorar la gestión pública. Sobre la base de sus principios, aquí van cinco cosas que esperamos del Congreso para incrementar su institucionalidad.

 

1. Participación ciudadana en la formulación de las normas:Si bien la formulación de normas requiere un cierto grado de especialización, no debe ser un trabajo de escritorio exclusivo del congresista y sus asesores. Si se desea transformar vidas – para bien -  debemos hacer que las normas tengan la perspectiva del ciudadano, de los especialistas y académicos, de quienes les tocarán administrar el cumplimiento de la norma, y de los grupos de interés vinculados. Pensar que administrar un proceso participativo generará demoras en la presentación o aprobación de un proyecto, es pensar en el corto plazo, y que el resultado de la función legislativa del congresista es la norma en sí misma y no el impacto que generará su implementación.

 

2. Ética y educación ciudadana: La Comisión de Ética del Congreso debe liderar el ejercicio ético de las funciones de los congresistas y a su vez fomentar la docencia de los principios éticos y sus normas a los ciudadanos. La Comisión no debe ser sólo un ente sancionador, llamado a actuar para corregir ex post y no ex ante, como debe ser. Por ejemplo, sería un gran avance que previa a la reunión con un congresista, una persona reciba información sobre qué puede o no puede hacer un congresista por él o ella y cuándo estaría siendo parte de un acto ilegal o inconstitucional. Quizás esto podría calificarse de inocente, pero muchas personas con poco conocimiento de la función congresal – o con viveza criolla - se acercan a los congresistas pidiendo donaciones, exoneraciones, leyes específicas para beneficio individual y no colectivo, uso de influencias para interceder ante determinadas entidades públicas, entre otros. Si desde el asistente, pasando por los asesores y los propios congresistas explican de manera constante a terceros cuáles son los principios éticos detrás de sus funciones, ello ayudará a generar sistemas de control social y mejorar la labor legislativa.

 

3. Transparencia y Acceso a la Información: La creación de una Autoridad Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales es una iniciativa promovida por la sociedad civil en los últimos años, y que el actual gobierno ha tomado como suya. Un paso importante sería que el Congreso propicie la existencia de dicha Autoridad, no sólo para sancionar a quienes vulneran el derecho constitucional de acceso a la información pública o corregir acciones equivocadas, sino que además se genere jurisprudencia y precedentes de observancia obligatoria para orientar la buena administración de los derechos y deberes de acceso a la información pública y protección de privacidad.

El Congreso debe asumir la transparencia y el acceso a la información como un principio fundamental en su propio accionar, facilitando información que contribuya a mejorar la integridad de su labor y generar una relación de confianza permanente con los ciudadanos.

 

4. Evaluar el costo económico y social de determinada norma y cómo medirlo: El congresista Alberto de Belaunde ha planteado la creación de la Oficina de Estudios Económicos del Congreso con el propósito que el Congreso cuente con una instancia especializada que pueda medir el costo e impacto económico de una propuesta legislativa. Este es un paso importante si pensamos que hoy en día ese análisis es precario y/o inexistente. Pero sería también importante que se establezcan mecanismos de medición del impacto posterior a la implementación normativa a nivel económico y social, pues nuevamente la meta final no debe ser la aprobación de la norma en sí misma, sino los cambios reales que se logran en beneficio de la población, aun cuando este cambio sea de largo aliento.

 

5. Uso de tecnologías de información:Los cuatro puntos anteriores pueden potenciarse si a ellos les sumamos el uso de las nuevas tecnologías de información. Pero como dije al principio, un software no es una solución integral. Por ejemplo, la Oficina de Participación, Proyección y Enlace con el Ciudadano del Congreso ha realizado esfuerzos notables para que más ciudadanos conozcan y comenten las propuestas legislativas a través de la plataforma web del Congreso, pero la respuesta ciudadana es tímida y la promoción del uso de este canal por parte de los propios congresistas es limita.

Por otro lado, no bastan que existan repositorios de información, sino que la información pueda ser comparada, usada y reusada para generar nuevo valor.   Por ello un gran paso para el Congreso será contar con información en formato abierto, es decir, que la información esté presentada en procesador de texto u hojas de cálculo de modo tal que se permita a los ciudadanos y a los propios congresistas explotar mejor dicha información, realizar comparaciones y reducir errores – y hasta detectar copias.

Contar con un Congreso Abierto implica abrazar la transparencia, la participación ciudadana y la rendición de cuentas como pilares de su accionar, creyendo firmemente que es posible generar valor social con el ciudadano y para el ciudadano.  Gran reto para este Congreso.

• Puntaje nacional en transparencia presupuestal es de 75 sobre 100, por encima del promedio mundial que se ubica en 45 puntos. En la región, Perú aparece en segundo lugar por debajo de Brasil y superando a Argentina, Chile y Colombia.
• El puntaje de Perú en términos de participación ciudadana en el presupuesto público es de 40 sobre 100, lo cual indica que las oportunidades que se le ofrecen al público para participar en el proceso presupuestario son aun débiles.
• A nivel de vigilancia del presupuesto público, tanto el Congreso de la República y la Contraloría General de Nación alcanzan niveles adecuados pero no suficientes para garantizar un monitoreo permanente de las entidades a nivel nacional y subnacional que ejecutan el presupuesto.

 

 

Perú alcanza alto índice de transparencia presupuestal

 

La promoción de la transparencia presupuestaria constituye un tema prioritario dado que los presupuestos constituyen la herramienta principal que utilizan los gobiernos para establecer políticas a fin de recaudar e invertir fondos públicos destinados a promover el desarrollo y cubrir las necesidades de los ciudadanos.

 

International Budget Partnership (IBP) acaba de publicar los resultados de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2015, la única medición independiente, comparativa y regular de transparencia presupuestaria y de rendición de cuentas en todo el mundo que se aplica en 102 países. En esta edición, el Perú alcanza 75 puntos sobre un total de 100 en el indicador de transparencia presupuestaria, una cifra sólo por debajo de Brasil (77 puntos) y por encima de Argentina (59), Chile (58), Colombia (57) y Ecuador (50 puntos).  Bolivia (17 puntos) y Venezuela (8 puntos), son los países que registran las más bajas calificaciones en la región.

 

En esta medición, también se evalúa si los gobiernos elaboran y ponen a disposición de los ciudadanos una serie de documentos que resultan claves para entender en qué se gastan específicamente los recursos públicos de un país. Son ocho informes que comprenden un Documento Preliminar (Marco Macroeconómico Multianual), una Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo (Proyecto de Ley del Presupuesto Público), un Presupuesto Aprobado (Ley de Presupuesto Público), un Presupuesto Ciudadano, los Informes Entregados durante el Año, una fase de Revisión de Mitad de Año, un Informe de Fin de Año, y un informe de Auditoría.  Sólo 16 países de 102 publican todos los ocho documentos oportuna y públicamente, y Perú es uno de ellos, destacándose que a partir del año 2013 nuestro país cuenta con un Presupuesto Ciudadano (Guía de Orientación del Presupuesto), un documento para que los ciudadanos entiendan en palabras sencillas los objetivos y prioridades del presupuesto.

 

 

Transparencia Presupuestaria 2015

 

 

Fuente: Encuesta de Presupuesto Abierto 2015

 

 

 

 

Disponibilidad de documentos presupuestarios con el paso del tiempo

 

 

Fuente: Encuesta de Presupuesto Abierto 2015

 

Participación ciudadana

 

La evidencia sugiere que la transparencia, por sí misma, no es suficiente para mejorar la gobernanza, y que la participación del público en la elaboración del presupuesto puede aumentar los resultados positivos asociados con una mayor transparencia presupuestaria y rendición de cuentas.

 

Para medir la participación ciudadana, la Encuesta de Presupuesto Abierto evalúa el grado en el que el gobierno le ofrece al público oportunidades para participar en el proceso presupuestario. Tales oportunidades deben ser ofrecidas por el ejecutivo, el legislativo y la contraloría durante el ciclo presupuestario.  

 

El puntaje de Perú en este indicador fue de 40 sobre 100 lo que indica que las oportunidades que se le ofrecen al público para participar en el proceso presupuestario son débiles. Este puntaje es más alto que el puntaje promedio global de 25.

 

De manera específica, en términos de fomento e incorporación de participación ciudadana en el ciclo presupuestal, el Poder Ejecutivo alcanzó tan sólo 19 puntos sobre 100 (Débil), el Congreso alcanzó 60 puntos sobre 100 (Limitada) y la Contraloría General de la República alcanzó 50 puntos sobre 100 (Limitada)

 
Participación Ciudadana en el Presupuesto 2015

 

 

Fuente: Encuesta de Presupuesto Abierto 2015

 

Monitoreo y vigilancia del Presupuesto Público

 

La Encuesta de Presupuesto Abierto examina también el alcance de la vigilancia eficaz del Poder Legislativo y la Contraloría General de la República. Estas instituciones tienen un papel crítico –con frecuencia, consagrado por las constituciones nacionales– en la planificación y la vigilancia de la implementación de los presupuestos nacionales.

 

El puntaje alcanzado por el Congreso en la vigilancia durante la fase de planificación de presupuesto fue de 44 puntos sobre 100 (Limitada) y durante la implementación del presupuesto fue de 93 puntos sobre 100 (Adecuada). El puntaje alcanzado por la Contraloría en su rol de monitoreo y vigilancia del presupuesto fue de 83 puntos sobre 100 (Adecuado)

 

Recomendaciones

 

Mejorar la transparencia

 

Perú debe priorizar las siguientes acciones para mejorar la transparencia presupuestaria: 

 

• Aumentar la exhaustividad del Proyecto de presupuesto del ejecutivo mediante la presentación de más información sobre la clasificación administrativa y funcional de gastos y de todos los programas para los años futuros, e incluir un análisis de sensibilidad respecto de cómo las situaciones alternativas de diferentes variables macroeconómicas podrían afectar el presupuesto.
• Aumentar la exhaustividad del Informe de fin de año mediante la presentación de más información sobre gastos planificados frente a gastos reales y sobre deudas e intereses planificados frente a deudas e intereses reales.

 

Mejorar la participación

 

Perú debe priorizar las siguientes acciones para mejorar la participación en la elaboración del presupuesto:

 

• Establecer mecanismos creíbles y eficaces (es decir, audiencias públicas, encuestas, grupos de discusión) para captar diferentes perspectivas del público sobre cuestiones de presupuesto.
• Publicar informes sobre audiencias de transparencia presupuestaria.
• Establecer mecanismos formales para que el público ayude a la Contraloría a formular su programa de auditoría.

 

Mejorar la vigilancia

 

Perú debe priorizar las siguientes acciones para fortalecer la vigilancia del presupuesto:

 

• •Establecer una oficina de investigación del presupuesto especializada para el Congreso
• •Garantizar que la Contraloría tenga fondos adecuados para llevar a cabo sus obligaciones.

 

Cómo se evaluó

 

La Encuesta de Presupuesto Abierto usa criterios internacionalmente aceptados y desarrollados por organizaciones multilaterales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Organización Internacional de Instituciones Superiores de Auditoría (INTOSAI, por sus siglas en inglés). Es un instrumento de investigación basado en evidencias que evalúa lo que ocurre en la práctica a través de fenómenos observables. Todo el proceso de investigación duró aproximadamente 18 meses, entre marzo de 2014 y septiembre de 2015, y en él participaron aproximadamente 300 expertos en 102 países. La Encuesta se revisó respecto de la versión de 2012 para reflejar los desarrollos emergentes de buenas prácticas y para fortalecer las preguntas individuales. Puede encontrarse un análisis completo de estos cambios en una nota técnica sobre la comparabilidad del Índice de Presupuesto Abierto con el paso del tiempo.

 

Las respuestas a la encuesta, por lo general, están respaldadas por citas y comentarios. Estos pueden incluir referencias a un documento presupuestario, un enunciado oficial por parte del gobierno o comentarios de entrevistas a funcionarios del gobierno u otros especialistas.

 

La Encuesta se compila a partir de un cuestionario realizado en cada país, por expertos independientes en presupuestos que no están asociados con el gobierno nacional. El cuestionario de cada país es revisado de manera independiente por un experto anónimo que no tiene relación con el gobierno. Además, el IBP invita a los gobiernos nacionales a comentar sobre los resultados preliminares de la Encuesta y considera estos comentarios antes de dar por finalizados los resultados definitivos de la Encuesta.

 

El gobierno de Perú brindó comentarios sobre los resultados preliminares del Cuestionario de Presupuesto Abierto.

 

La investigación para completar la Encuesta de Presupuesto Abierto de este país fue realizada por:

 

Caroline Gibu

Ciudadanos al Día

Jr. Sánchez Cerro N° 2050, Jesús María

Lima, Perú.

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Información adicional

 

Visite www.openbudgetsurvey.org si desea obtener más información sobre lo siguiente:

• •La Encuesta de Presupuesto Abierto 2015: informe global.
• •Conjuntos de datos individuales para cada uno de los 102 países encuestados.
• •Una nota técnica sobre la comparabilidad del Índice de Presupuesto Abierto con el paso del tiempo.

 

 

 

 

Lima, 9 de septiembre del 2015.